陈晓华：在全国农村经营管理暨土地承包经营权确权工作会议上的讲话VIP专享

陈晓华在全国农村经营管理暨
土地承包经营权确权工作会议上的讲话

这次会议的主要任务是，深入贯彻落实党的十八届五中全会和中央农村工作会议、全国农业工作会议精神，总结2015年及“十二五”时期农经工作，特别是近年来农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作，分析“十三五”面临的形势和任务，部署今后一个时期农经工作重点任务。

“十二五”时期，各级农经部门按照中央决策部署，在各级党委政府领导下，开拓进取、扎实工作，取得了显著成效。一是农村产权制度创新有序推进。在稳定农村土地承包关系的基础上，扎实推进承包地确权登记颁证试点，实测承包耕地面积近7亿亩。适应农村劳动力大量转移的新形势，健全土地流转管理服务政策，积极探索土地“三权分置”有效实现形式，全国承包耕地流转面积达到4.43亿亩。农村土地承包纠纷调处体系不断健全，累计调处纠纷超过100万件。农村集体产权制度改革迈出坚实步伐，全国已有4.7万个村和5.7万个组完成改革，量化资产6578.1亿元，累计股金分红2255.9亿元，农村集体资产股份权能改革试点也积极稳妥有序推进。二是农业经营制度创新取得重大突破。以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展的政策框架初步确立。出台了促进家庭农场健康发展、加强农民合作社规范化建设、支持农业产业化龙头企业发展的意见，建立了全国农民合作社部际联席会议制度，开展了农民合作社示范社、农业产业化示范基地创建，组织了政府购买农业公益性服务机制创新试点。家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业、农业社会化服务组织等新型经营主体超过250万个，在发展多种形式适度规模经营、建设现代农业中发挥着越来越重要的作用。三是农村社会治理机制不断完善。强化对农民财产权利和民主权利的保护，坚持对农民反映的突出问题开展专项治理，组织农民负担检查，完善农民负担监管制度，农民负担始终保持在较低水平，“十二五”期间农民人均负担降低约12.7%。推进集体财务公开和民主理财，加强农村集体“三资”监管，“十二五”时期审计查出违纪金额32.9亿多元，处理相关人员1.1万余人。总之，“十二五”时期的农经工作卓有成效，推动了农业经营体制机制的不断创新，探索了改造传统农业的有效路径，为现代农业发展提供了重要的制度基础。这些成绩的取得，既是党中央国务院和各级党委政府高度重视的结果，也是各级农业部门的同志辛勤努力工作的结果。在此，我代表农业部向大家表示衷心感谢！

“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段。我们要深入贯彻落实党的十八届三中、四中、五中全会精神，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以农业现代化取得明显进展为目标，以加快转变农业发展方式为主线，以全面提升多种形式适度规模经营的引领水平为重点，着力稳定和完善农村基本经营制度，深入推进农村产权制度和农业经营制度改革，积极培育新型农业经营主体和服务主体，加快构建现代农业经营体系，切实维护好农民合法权益，为农村实现全面小康社会目标奠定坚实的基础。为此，我们要努力做到“三个适应、三个着力”：

一是适应城乡发展一体化的要求，着力完善农村产权制度。当前，我国农业农村发展正处于动力转换、体制转轨的关键时期，农村各类资源要素配置亟待优化，城乡体制机制矛盾亟待化解，农业农村发展潜力亟待激发。十八届五中全会提出，完善农村集体产权权能，稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，释放农业农村发展新动能。我们要以进一步解放和发展农村生产力为目标，建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的现代农村产权制度，实现农村产权有序流动、合理配置和城乡要素平等交换；明确农村土地承包关系长久不变的具体规定，完善“三权分置”办法，引导土地经营权有序流转，推动形成集体所有、农户承包、多元经营的新型经营机制；进一步明晰农村集体产权关系，发展股份合作等多种形式的合作与联合，探索集体经济新的实现形式和运行机制，巩固以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。

二是适应加快农业现代化的要求，着力构建现代农业经营体系。当前，农业面临资源环境约束趋紧、生产成本上升、农产品价格下行压力加大、国际农产品竞争加剧等诸多挑战，小规模分散经营的短板效应越来越凸显，对加快构建现代农业经营体系、提升我国农业质量效益和竞争力的要求日益紧迫。十八届五中全会提出，构建培育新型农业经营主体的政策体系，发展多种形式适度规模经营，发挥其在现代农业建设中的引领作用。我们要按照中央要求，推动完善财政、金融、保险、用地、用电等扶持政策，实施新型农业经营主体培育工程和农业社会化服务支撑工程，健全引导新型经营主体规范发展的制度体系，加快培育新型农业经营主体和新型农业服务主体，使之尽快成为建设现代农业的骨干力量，在农业供给侧结构性改革中发挥引领作用。

三是适应全面建成小康社会的要求，着力维护和发展农民经济权益。在经济发展新常态背景下，经济增速和劳动力转移速度同时放缓，促进农民收入持续较快增长、缩小城乡差距压力较大。加快补齐农业农村这块全面小康的短板，迫切需要加强对农民经济权益的维护和发展。十八届五中全会提出，拓展农民增收渠道，完善农民收入增长支持政策体系。全面建成农村小康社会，实现农村居民人均收入比2010年翻一番、城乡居民收入差距继续缩小的目标，既要做好加法，大力发展一村一品，推动产业增收、产业脱贫，完善新型经营主体与农户的利益联结机制，让广大农民共享现代农业发展成果；也要做好减法，完善农民负担的监管机制，加强农村集体“三资”管理，严肃查处加重农民负担和侵占农民财物等行为，切实维护和实现农民群众的合法经济权益。

“三个适应、三个着力”是十三五农经工作要把握好的基本方向和主要任务。当前重点要抓好以下几方面工作。

一、抓紧抓好承包地确权登记颁证试点工作

农村土地承包经营权确权登记颁证是全面深化农村改革的基础性工作，对加快发展现代农业、维护农民权益意义重大，影响深远。近年来，各地各有关部门认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，集中力量，狠抓落实，试点范围扩大至2323个县（市、区）、2.4万个乡镇、38.5万个行政村，完成确权面积近4.7亿亩。总的看，试点工作进展顺利，成效明显，解决了长期以来承包地块面积不准、四至不清等问题，推动了土地资源的优化配置，不仅没有影响农村社会稳定，还推动解决了一些历史遗留问题，得到广大农民群众的拥护和支持。应该说，这些成绩的取得来之不易，是上下共同努力的结果，得益于中央的正确领导，得益于各地各部门的密切协作，更得益于农民群众的热情参与，对此要充分肯定。

回顾起来，从2009年开始，试点工作已经有7年了。在推进试点的过程中，各地结合实际，积极探索创新，积累了一些好的做法和宝贵经验，这既是做好前期试点的有力保证，也是指导下步工作的重要遵循。概括起来主要有五条：

一是坚持因地制宜，稳步扩大试点范围。承包地确权登记颁证情况复杂，中央要求试点先行，积极稳妥开展。在试点安排上，我们一直坚持循序渐进，逐步扩大。从2009年开始，先从村组搞试点，然后整乡镇，再到整县，最后整省试点，这两年又渐次扩大整省试点范围，整个过程积极稳妥、有序进行。2014年，结合试点经验，中央提出用5年左右时间基本完成，明确了总体进度要求。各地结合本地实际，先后明确了具体完成时间，有的早一点，有的晚一点，但都采取先试点、再扩大的步骤，确保了确权工作的顺利推进。实践证明，科学设定时间表、路线图是做好试点工作的“指南针”，只有从实际出发，明确好总体进度，把握好具体节奏，才能确保试点工作稳步推进。

二是坚持高位推动，强化试点组织领导。党中央、国务院对试点工作高度重视，习近平总书记、李克强总理多次作出重要指示，汪洋副总理在2014年山东座谈会上专门作了动员，对试点工作提出了明确要求。在中央层面为加强领导，专门成立了农业部、中央农办、财政部、国土资源部、国务院法制办、国家档案局等六部门参加的领导小组，通过联合下发文件、召开视频会议、开展督导检查等方式，加强对确权登记颁证的部署和指导。各省份也建立了高规格的试点工作领导机构，有26个省份由省领导牵头，吉林、内蒙古还分别由省长、主席亲自牵头。各试点市（县）也都由党委政府主要负责人牵头，强化组织领导。实践证明，党委政府高度重视是做好试点的基本前提，只有地方主要领导亲力亲为、主动研究、狠抓落实，试点工作才能又好又快推进。

三是坚持依法依规，推进试点规范开展。这次确权登记颁证是对二轮承包关系的完善，依法依政策推动实施是基本准则。为确保试点工作有规可循， 2014年中央出台的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》作了系统部署，去年农业部等六部门联合印发的《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，明确了开展确权登记颁证的指导思想、总体要求、政策原则、重点任务。此后，农业部、财政部、国家档案局先后又专门印发了若干配套文件，为各地规范开展试点提供了政策和制度保障。从地方看，为做好统筹部署，辽宁、山西、湖北、甘肃、贵州、浙江、广东等17个省份都以省级人民政府名义召开了试点工作会议，下发了试点工作《实施意见》或《工作方案》，明确政策界限，严格确权程序。实践证明，建立健全政策体系是做好试点工作的重要基础，政策制度完善了，就能保障试点工作的规范有序开展。

四是坚持民主协商，充分调动农民群众参与积极性。承包地确权登记颁证是对农民财产权益的保护，要以农民群众是否满意作为工作的出发点和落脚点。通过各地实践，我们愈加清晰地认识到，搞好确权登记颁证，光靠镇村干部和技术单位是不行的，必须充分调动农民群众的积极性，发挥他们的主体作用。在方案制定、权属调查、现场指界、公示监督、签字确认等关键环节，要充分保障农民群众的参与权、决策权、监督权，切实做到农民的事由农民自己做主。试点中遇到的各种矛盾，在法律政策未有明确规定的情况下，必须坚持民主协商，通过农民集体研究决策来化解。实践证明，坚持民主协商是稳妥推进试点的“黄金法则”，只有调动和发挥广大农民群众参与的积极性，才能确保试点工作成效好，经得起历史的检验。

五是坚持强化督导，确保试点工作质量。承包地确权登记颁证事关农村长远发展，不能怕麻烦、图省事，更不能走形式。中央多次强调既要抓紧又要抓实抓好，农业部等六部门也组织了多次专项督导检查。各地在推进过程中，注重强化责任意识，坚持严把质量关，如宁夏自治区制定了测绘技术服务单位准入标准和技术细则，湖北、云南等省份积极会同测绘部门，提出严格把好测绘队伍资质、技术设计、用图检测和结果准确等关键节点。吉林、河北、陕西、甘肃等省份将确权工作纳入政府年度目标考核范围，层层签订目标责任书，确保思想不放松、质量不打折。实践证明，强化督导检查是确保试点质量的有力手段，只有明确责任主体、加强督查考核、实施责任追究，才能有效保障试点工作质量。

按照中央关于5年左右基本完成的要求，今年是爬坡迈坎的关键时期，是攻坚之年。今年我们再安排河北、山西、内蒙古、辽宁、黑龙江、浙江、广东、海南、云南、陕西等10个省份开展整省试点，整省试点省份已达22个，超过全国的2/3，任务十分艰巨。我们要看到，一方面，前期试点工作进展顺利，健全了政策框架，完善了组织机制，强化了经费保障，探明了方法路径，为扩大试点打下了坚实基础。另一方面，试点推进也面临一些困难和问题，如各地进展不平衡，基层农经队伍薄弱，一些技术单位重投标、轻质量，有的地方因政策宣传和工作不到位造成群众上访等。随着试点范围不断扩大，对这些问题如不加以重视和解决，可能造成难以预料的影响，特别是今年各地还面临着县乡党委政府换届的任务，如何保持组织领导不放松、工作力度不减弱，需要认真应对。总的讲，今年任务艰巨，挑战多多，需要我们从实际出发，将工作重点转移到抓紧进度、保证质量、转化成果上来，确保按时保质完成中央交办的任务。

第一，进度要抓紧。中央明确用5年左右时间基本完成，时限在2018年底，这是个硬杠杠，届时各省（区、市）、农业部等六部门都要向中央交账。从现在看，还有不到3年，时间将要过半，任务远未过半。应该说，经过前期试点，基本路子已经摸清了，只要各地加强领导，统筹协调，强化保障，是能够如期完成任务的。从农业部调度情况看，大多数省份的进展符合预期，完成的实测面积跟得上节奏，这些省份不可松懈，要按照预定计划继续抓好，同时组织开展好“回头看”，做到瞻前顾后、查缺补漏、善始善终。具体检查验收的形式由各省结合实际确定。计划2015年底基本完成的山东、江西、上海、宁夏等省份，要在工作全